Análisis de la propuesta de 2016 de constituim.cat de constitución catalana. I - Contras

Hace poco analicé una propuesta de constitución para una futurible República de Cataluña, hecha por constituim.cat, sin reparar en que era una versión más antigua y, por tanto, obsoleta. La versión más reciente de constituim.cat que conozco data de 2016, y es una versión muchísimo mejor que la otra; sirva como ejemplo mencionar que aquella no tenía ni tutela judicial efectiva, ni prohibición de censura administrativa, ni otros muchos derechos básicos. Ahora procederé a analizar esta otra versión, intentando ser lo más aséptico posible y evitando valorar cuestiones algo más subjetivas como e.g. posibles mejoras en la redacción.

Voy a empezar por los contras, i.e., los problemas que le encuentro y las contradicciones que veo respecto al discurso de sus proponentes. En otro artículo analizaré los pros, aspectos en los que creo que mejora la Constitución Española.

Artículo 3 [...] el catalán es la lengua nacional y oficial de Cataluña. Todos los catalanes deben conocerla y tienen el derecho de usarla. Las instituciones públicas preservarán su vitalidad y promoverán, protegerán y desarrollarán su uso en todos los ámbitos y sectores [...] se reconoce a la lengua castellana un estatus jurídico especial, como patrimonio cultural y de cohesión que hay que respetar, garantizar y proteger [...] la lengua occitana, denominada aranés en Arán, es la lengua de este territorio y es oficial en Cataluña en los términos que determina la ley

Artículo 50.4. La diversidad lingüística es una riqueza cultural y las instituciones públicas deberán favorecerla de acuerdo con lo que determine la ley

Disposición Transitoria 1. El régimen jurídico de la lengua castellana deberá respetar, garantizar y proteger los derechos lingüísticos de los catalanes que constituyan el nuevo estado, nacidos antes del año 1977, a poder emplear oralmente y por escrito la lengua castellana ante las instituciones públicas, sin que pueda haber ningún tipo de discriminación por razones lingüísticas

El estatus jurídico para el español, pese a lo sostenido por sus proponentes, empieza por quitarle la oficialidad, así como colocarla como una lengua ajena a Cataluña.

Después, en la DT1 y a diferencia de la versión anterior de constitución (que reconocía a todos los catalanes un derecho a comunicarse con la Administración en español), reconoce el derecho a comunicarse con la Administración en español solo a los catalanes nacidos antes de 1977. Estamos hablando de que, en julio de 2017, había según INE 7 453 957 habitantes en Cataluña de los que 3 983 089 tenían 41 años o más, i.e., habían nacido en 1976 o antes, mientras que 3 470 868 habitantes de Cataluña habían nacido en 1977 o después. 3 470 868 catalanes no podrían comunicarse con la Administración en español; considerando que en 2013 y según Idescat un 47'55 % de catalanes mayores de 15 años tenían como lengua de identificación el español por un 36'38 % el catalán, un importante porcentaje de esos ciudadanos que actualmente pueden elegir en qué lengua dirigirse a la Administración en Cataluña (y tienen derecho a elegir en qué lengua les responde la Administración) se verían obligados a comunicarse con ésta solo en catalán. Hablamos de más de un millón de catalanes hispanohablantes afectados.

Artículo 6.3. Se reconoce al pueblo aranés su derecho a la libre determinación

Pero solo a Aran. En cambio, aquellas comarcas donde el 21 de diciembre de 2017 los partidos unionistas sacaron más votos que los comunes y los independentistas (6 en total, y en 3 de las cuales sacaron mayoría absoluta) carecerían de dicho derecho de libre determinación. ¿Por qué? Ni siquiera se ofrece la posibilidad de que, pasados x años desde la independencia de Cataluña, se pregunte a los habitantes de esas comarcas si querrían quedarse en Cataluña, volver a España o constituirse en un país independiente.

Artículo 1 [...] Cataluña se constituye en Estado libre, soberano, democrático, social, ecológico y de derechos; y tiene como valores inspiradores y fundamentales la dignidad del ser humano, la libertad, la democracia, la igualdad, el pluralismo, la paz, la justicia, la solidaridad, la cohesión social, la equidad de género, la protección de las minorías y la sostenibilidad [...] el pueblo catalán y sus territorios configuran la Cataluña actual.

Artículo 32. Derecho de asociación [...] son ilegales las que persigan fines delictivos o utilicen medios delictivos y quedan prohibidas las que no respeten los valores y principios de la República

La Constitución Española declara ilegales "las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito"; esta constitución catalana declararía ilegales, además de las que persiguiesen fines y/o utilizasen medios delictivos, también las que no respetasen "los valores y principios de la República". ¿Cuáles son esos valores, aparte de los referidos en el artículo 1.1?

El problema de este enfoque es que, incluso para aquellos valores cuya vulneración no fuese tipificada como delito, abre un espacio sancionador demasiado amplio y ambiguo para la prohibición de asociaciones en general, y sindicatos y partidos políticos en particular (que son tipos específicos de asociaciones).

Artículo 57 [...] las normas universales de derecho internacional, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión y la jurisprudencia derivada de los respectivos órganos jurisdiccionales forman parte del bloque constitucional de la República [...] también los tratados internacionales relativos a los derechos humanos otorgados válidamente por la República, una vez han sido válidamente ratificados y publicados, forman parte del bloque constitucional de la República

Sin juzgar la calidad del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE) y las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), hay dos problemas con este artículo.

El primer problema es que, dado que el día en el que Cataluña saliese de España también saldría de la Unión Europea, es verdad que si los catalanes quisieran reingresar en la UE tendrían que adherirse a esos tratados y tribunales. Sin embargo, como este artículo no garantiza la reentrada de Cataluña en la UE, implicaría para Cataluña obligaciones sin recibir derechos a cambio mientras no reingresase Cataluña en la UE.

El segundo problema es que si los catalanes decidiesen el día de mañana abandonar la UE (o directamente no reingresar), e integrarse en la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) o e.g. una hipotética Liga del Mediterráneo o cualquier otra organización transnacional que crease una carta de derechos y un tribunal con jurisprudencia incompatible con los tratados y jurisprudencias fijadas en este artículo, ¿qué harían los catalanes? ¿tendrían que modificar la Constitución para ello? Entonces, ¿por qué no se limitan a la segunda parte, de modo que un tratado tuviese vigencia en Cataluña mientras estuviese suscrito (y fuese compatible con la constitución) y dejase de tenerla una vez se rompiese, sin necesidad de fijarlo constitucionalmente? Este artículo impediría la entrada en organismos transnacionales cuyas normas de derechos y libertades y sus jurisprudencias fuesen incompatibles con las de la UE.

Artículo 78 [...] La circunscripción electoral es la Comarca, excepto en la ciudad de Barcelona, donde la circunscripción es el Distrito. Cada circunscripción elige un parlamentario por cada 75.000 habitantes o fracción, a una sola vuelta. La Ley Electoral también regulará la forma en que los catalanes residentes en el extranjero sean adecuadamente representados en el Parlamento [...] la composición del Parlamento y el número de Diputados dependerá en cada momento del resultado de estas variables [...] El sistema electoral en el Parlamento será de representación directa, de listas abiertas y a una sola vuelta. En la papeleta constarán los candidatos por orden alfabético, comenzando por un lugar determinado aleatoriamente una vez proclamados los candidatos. Cada elector marcará un número de candidatos no superior al número de escaños que se elijan en su circunscripción y serán elegidos los candidatos con el mayor número de votos en su circunscripción

Esto no mejora la primera versión de norma constitucional electoral. Para empezar, considerando la población reciente de los distritos de Barcelona y del resto de comarcas catalanas, saldrían 130 diputados catalanes. Al poner un diputado por cada 75 000 habitantes (o fracción), las 23 circunscripciones menos pobladas se llevarían el 17'69 % de escaños con apenas el 8'53 % de la población; por otro lado, los 10 distritos barceloneses se llevarían el 20'77 % de escaños con el 23'31 % de la población; el resto de distritos se repartirían el 61'54 % de escaños con el 68'16 % de votos.

Además, como ocurre con el senado español, salvo sorpresa de algún diputado con poco apoyo entre los propios votantes de su partido, el partido más votado se llevaría casi siempre todos los escaños de una circunscripción, como ocurrió en 2016 donde el PP se llevó el 62'5 % de escaños con poco más del 30 % de votos.

Como comentaba en el otro análisis, según los resultados de las últimas autonómicas, en 29 de las 42 comarcas (Barcelona aparte) fue CDC el más votado, por 4 de ERC (Ribera del Ebro, Bajo Ebro, Montsiá y Ribagorza Alta) y 9 de C's (Tarragonés, Bajo Llobregat, Bajo Penedés, Vallés Occidental, Garraf, Aran, Bajo Campo y Vallés Oriental; y Barcelonés sin Barcelona). En los distritos de Barcelona, C's ganó en Ciudad Vieja, Horta-Guinardó, Las Cortes, Nuevos Barrios, San Andrés, San Martín y Sarriá-San Gervasio, mientras que CDC ganó en Ensanche y Gracia y ERC en Sants-Montjuic (aquí podéis ver resultados detallados). Suponiendo que se repitiese el patrón senatorial español, el resultado electoral de 2017 con las normas de esta constitución catalana habría sido:

• C's: 68 escaños (52'31 % de escaños con el 25'35 % de votos, gran beneficiado)
• CDC: 54 escaños (41'54 % de escaños con el 21'66 % de votos)
• ERC: 8 escaños (6'15 % de escaños con el 21'38 % de votos)

mientras que el resultado electoral de 2017 pero reeditando JxSI (sumando los votos de

• JxSI: 130 escaños (100 % de escaños con el 43'04 % de votos, gran beneficiado)
• C's: 0 escaños (0 % de escaños con el 25'35 % de votos, gran damnificado)

y el resultado de 2017 pero haciendo dos bloques, independentistas (CDC + ERC + CUP) y unionistas (C's + PSC + PP):

• independentistas: 75 escaños (57'69 % de escaños con el 47'50 % de votos)
• unionistas: 55 escaños (42'31 % de escaños con el 43'47 % de votos)

La combinación del modelo senatorial español y un reparto de escaños beneficioso para las comarcas interiores menos pobladas favorece a la lista más votada, si no hay coaliciones, y a la lista más votada en las circunscripciones interiores, en caso de haber coaliciones. Para decirlo claro: aunque a un partido político le odiasen todos y no le votase nadie en el Barcelonés, el Bajo Llobregat y el Vallés Occidental (52'35 % de habitantes), sacando más votos que nadie (que no mayoría absoluta) en el resto de comarcas conseguiría mayoría absoluta de diputados.

Artículo 81.4. El Pleno del Parlamento, con el fin de adoptar acuerdos válidos, deberá estar reunido con la presencia de la mayoría absoluta de los Diputados. Los acuerdos serán válidos si han sido aprobados por una mayoría simple de los diputados presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales establecidas por la Constitución, por la ley o por el Reglamento

Como ya dije en el análisis de la anterior versión, si bien valoro positivamente la exigencia de un quorum (un mínimo de diputados presentes) para validar las votaciones parlamentarias, las mayorías cualificadas son requeridas en los siguientes casos

• el estado de sitio
• la reforma constitucional
• aprobar excepciones a la estabilidad presupuestaria
• forzar una moción de revocación presidencial
• modificar el reglamento del parlamento
• elegir a los miembros del Consejo de Garantías Constitucionales
• la reforma de la ley electoral
• el rechazo, en el proceso de independencia, de la herencia de los tratados internacionales suscritos por España

El resto de leyes que en España se llamarían leyes orgánicas, que en el artículo 81.1. CE son "las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución", salvo la ley electoral, solo requieren mayoría simple de entre al menos la mitad más uno de diputados, de modo que con un parlamento de e.g. 130 diputados podrían aprobarse leyes sobre libertad de expresión, poder judicial, etc, con apenas 33 votos a favor; por ejemplo, en el Congreso de los Diputados para esas mismas leyes hacen falta al menos 176 votos de entre 350 diputados.

Artículo 85.6. En caso de contradicción entre una norma internacional válidamente incorporada y una del ordenamiento jurídico interno, prevaldrá la aplicación de la norma internacional, salvo que la interna sea más favorable en cuanto a los derechos fundamentales y las libertades públicas

Eso está muy bien, salvo que el resto de firmantes de esa norma internacional no estén de acuerdo. Imaginad que Cataluña reingresase en la UE para, acto seguido, saltarse las directivas comunitarias en materia de derechos fundamentales y libertades públicas o incluso el CDFUE, el CEDH y la jurisprudencia comunitaria: las sanciones para un país que incumpla las normas de la UE irían desde multas económicas hasta la invocación del artículo 7 del Tratado de Lisboa (pérdida de los derechos comunitarios del Estado Miembro).

Artículo 101.1 [...] el recurso de inconstitucionalidad se podrá interponer contra cualquier ley o norma jurídica equivalente y estarán legitimados para ello el Presidente de la República, el Parlamento y las Sindicaturas [...] las cuestiones de inconstitucionalidad se podrán plantear por parte de los órganos judiciales, a fin de resolver la esencia del pleito y dictar sentencia, en los supuestos que determine la ley. La Sala de Garantías Constitucionales y Derechos Humanos deberá plantear de oficio una cuestión de inconstitucionalidad cuando en la resolución de un recurso de amparo se constate que la violación de los derechos o libertades fundamentales tiene su origen inmediato en el contenido de una ley; la resolverá y declarará la ley inconstitucional, si procediere

En España, el artículo 162.1.a CE permite a las comunidades autónomas poner recursos de inconstitucionalidad contra las invasiones de competencias por parte de la administración central o de otras CCAA. En cambio, esta constitución no permitiría a las comarcas ni a los municipios recurrir normas catalanas ante la sala constitucional del TS catalán, lo que va en consonancia con la voluntad del legislador constitucional de desposeer de competencias a las comarcas ("són per tant entitats constitucionals però sense unes competències definides") y de dejar también indefinidas las competencias municipales.

A diferencia de las múltiples mejoras que ofrece este texto con respecto a la CE en materia de participación ciudadana, no permite a los ciudadanos presentar recursos de constitucionalidad ni recogiendo firmas. No obstante, sí se incluye que si de un recurso de amparo se deduce la existencia de una posible ley inconstitucional, la sala constitucional del TS catalán actuaría de oficio para determinar su inconstitucionalidad.

Artículo 101 (sobre las competencias de la Sala de Garantías Constitucionales y Derechos Humanos del TS) [...] sus sentencias o dictámenes serán definitivos y no se podrán presentar recurso alguno ordinario o extraordinario, salvo los establecidos en la legislación internacional [...] las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o norma jurídica equivalente y las que no se limiten a la estimación subjetiva de derechos de la ciudadanía tendrán efectos frente a todos y su jurisprudencia vinculará a todas las instituciones de la República [...] las leyes continuarán vigentes en las partes o apartados no afectados por el pronunciamiento de inconstitucionalidad

Entiéndaseme bien: en un marco jurídico donde exista una ley fundamental, una carta magna, es perfectamente normal que exista un tribunal constitucional con capacidad para derogar cualquier ley contraria a dicha constitución. ¿Cuál es el problema entonces? Que uno lee a independentistas y a redactores del Estatuto de Autonomía de 2006, derogado parcialmente por el TC, decir:

• Elsa Artadi (CDC, 11-abr-2018): "Es un golpe de estado togado. Han cambiado el ejército por los jueces"
• Javier Pérez Royo (redactor de los estatutos de Andalucía y Cataluña, en El Diario, 02-oct-2017): "la STC 31/2010, formalmente fue una sentencia, pero materialmente fue un golpe de Estado"
• Carme Forcadell (ANC, 21-oct-2017): "(aplicar el 155 CE es) la ejecución de un golpe de Estado de facto, con el cual pretenden descabezar las instituciones catalanas y apropiarse de ellas"
• Marta Rovira (ERC, 21-oct-2017): "(el anuncio de Rajoy de aplicar el 155 CE es) un golpe de Estado contra la mayoría legal y democrática"
• Vidal Aragonés (CUP, 06-dic-2017): "no nos sirve replicar una constitución española en versión catalana"

y se encuentra que proponen constituim.cat, Òmnium, ANC, Súmate y compañía una constitución donde un tribunal constitucional podría derogar leyes nacionales, comarcales y demás, y cabe preguntarse: ¿cometería ese tribunal constitucional catalán golpes de estado al derogar leyes? ¿o es que en realidad la sentencia contra el Estatuto catalán de 2006 no fue un golpe de estado? Apuesto por lo segundo.

Artículo 5 [...] todas las instituciones de la República ejercen sus funciones de acuerdo con los principios de proximidad y descentralización

Artículo 73.3. (La Generalidad) tiene como principios la eficacia, la jerarquía, la coordinación y la transversalidad, para garantizar la integración de las políticas públicas; la desconcentración y la descentralización administrativa

Artículo 121.1. Los gobiernos locales tendrán competencias propias sobre materias específicas, en los términos que determine la ley, bajo los principios de subsidiariedad y suficiencia, teniendo en cuenta las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión

Artículo 122.1. Los Ayuntamientos son las entidades locales de Cataluña, que gozan de plena capacidad jurídica y tienen plena autonomía para el cumplimiento de sus fines y la ejecución de sus competencias

Artículo 127. [...] la comarca es una unidad electoral formada por un conjunto conexo de municipios. Todos los municipios deben pertenecer a una y sólo una comarca [...] las comarcas se crean, modifican o suprimen por ley, que debe ser votada y refrendada por la población censada.

Artículo 128. La veguería es la división territorial que adopta la Generalitat para la organización territorial de sus servicios

Para ser una constitución descentralizadora, no reconoce ni una competencia específica ni a comarcas ni a municipios. Todo quedaría abierto y a expensas de las leyes aprobadas por el parlamento de turno: Cataluña podría ser desde más descentralizada que una confederación de comarcas hasta más centralista que la Francia de Richelieu.

Artículo 147.3. Cuando la reforma constitucional afecte al resto de títulos, para aprobarla será necesario el voto favorable de la mayoría absoluta del Parlamento y se someterá posteriormente a referéndum, en los términos contenidos en el título séptimo [...]

Está bien que quieran flexibilizar la Constitución porque piensen que igual un 60-66'67 % de diputados es muy exigente. Ahora bien, si al PP, que tuvo 186 de 350 diputados entre 2011 y 2015, se le hubiese tenido una mayoría del 50 % para reformar las partes no protegidas de la constitución, habría sido capaz de cambiar todo esto:

• los principios rectores económicos, y la economía y hacienda del país
• la suspensión de derechos y libertades
• el sistema militar
• el matrimonio
• la propiedad privada
• el derecho al trabajo y a la negociación colectiva
• los poderes ejecutivo, legislativo y judicial
• el modelo territorial
• el tribunal constitucional y la reforma constitucional (y con esto desbloquearían el resto)

La constitución catalana al menos no comete el mismo error garrafal que la CE: divide el texto entre partes protegidas (en el caso catalán, modificables por un 60 % de diputados) y partes no protegidas (en el caso catalán, modificables con mayoría absoluta), pero sí mete este Título VIII de reforma constitucionalen la sección protegida. Aún así, un 50 % es poner demasiado barata la reforma constitucional.

Disposición Transitoria 2. Todos aquellos ciudadanos que en la fecha de la declaración de independencia tengan la nacionalidad española y la vecindad administrativa catalana o los que acrediten la residencia habitual legal en Cataluña por un plazo superior a los 5 años, serán reconocidos como catalanes de origen a todos los efectos, sin perjuicio de su derecho a renunciar a la misma, si desearan conservar la nacionalidad española y la legislación española hiciera incompatible la doble nacionalidad

Entonces, si fueses nacido en Cataluña pero no vivieses en Cataluña en el momento de independizarse Cataluña (porque e.g. te pillase trabajando en el extranjero) te quedarías sin nacionalidad catalana si es que la quisieras.

Disposición Derogatoria 1. Se declara nulo de pleno derecho y completamente derogado en lo que pudiera conservar de vigencia, el Decreto de Nueva Planta de 16 de enero de 1716.

Disposición Derogatoria 2 [...] queda derogada la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 y las demás normas españolas análogas que pudieran quedar vigentes, en todo el territorio de la República de Cataluña, salvo las leyes que temporalmente queden en vigencia de acuerdo con la Ley de Transitoriedad [...] queda igualmente derogada cualquier legislación contraria a lo establecido en la Constitución

La mención al Decreto de Nueva Planta buscaría que la futurible República de Cataluña no sea un país recién nacido, sino generar una continuidad histórica con el Principado de Cataluña previo a dicho decreto y previo al siglo XVIII. Sospecho esto porque jurídicamente es superflua, ya que con la DD2 ("queda igualmente derogada cualquier legislación contraria a lo establecido en la Constitución") cualquier norma histórica contraria a los principios rectores de esta constitución quedaría automáticamente abolida.

Por cierto, tanto la DD2 como el artículo 101 permitirían al TS catalán hacer con las leyes comarcales y municipales lo mismo que hizo el TC español con el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006.

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Como digo, en los próximos días valoraré las ventajas de esta propuesta constitucional respecto a la Constitución Española, que son muchas.