¿Qué es y cómo funciona el Concierto Económico Vasco (y Navarro)?

Cada vez que el Gobierno Vasco llega a un acuerdo con el Gobierno Central que afecta a su financiación, no faltan las críticas al Concierto Económico Vasco o al Cupo, tachándolo de injusto, insolidario o de privilegio. La última vez sucedió la semana pasada, cuando el Gobierno Vasco puso como condición para acudir a la Conferencia de Presidentes acordar un nuevo déficit público para Euskadi, que estaba fijado a petición propia en el 0%. Por el singular régimen de financiación de esta comunidad, y al igual que cualquier Estado y a diferencia de las comunidades de régimen común, una bajada en la recaudación únicamente puede cubrirse con endeudamiento público propio; algo que resultaba imposible sin modificar el déficit acordado previamente con el Estado (que al igual que éste negocia el suyo con la UE, Euskadi hace lo propio con el Estado).

Aun así, Juan Manuel Moreno, presidente de la Junta de Andalucía, se apresuró a pedir para su comunidad el mismo trato, sin tener en cuenta que dicho acuerdo no es de aplicación es su territorio. Salvo Navarra, el resto de comunidades pueden recibir (y recibirán) fondos adicionales del Estado, que los obtendrá a su vez mediante endeudamiento, para pagar los gastos y compensar los ingresos perdidos por la COVID-19 sin tener que recurrir a endeudamiento propio. Esto no es posible en el marco del Concierto Económico Vasco, en el que se establece que Euskadi se debe financiar por su propios medios.

Como se evidencia una vez más en este caso, creo que muchas de estas críticas (y defensas acérrimas) proceden del desconocimiento general sobre qué es y cómo funciona el Concierto Económico Vasco (y Navarro). Por ello, me he animado a escribir este artículo de la forma más objetiva posible para que quien esté realmente interesado en defenderlo o criticarlo pueda hacerlo con conocimiento de causa.

El texto sigue la misma estructura (y copia frases enteras) de otro bastante más largo que leí hace algún tiempo; me he limitado básicamente a resumirlo, a aportar algunas aclaraciones y a actualizar los datos. He dejado al final el enlace al texto original para quien quiera ampliar la información.

¿Qué es el Concierto Económico Vasco?

Es un acuerdo bilateral entre el País Vasco y el Estado que regula sus relaciones en materia de impuestos y finanzas y en el que se establece que el primero se financiará por su propios medios. Está vigente de forma ininterrumpida desde 1878 (142 años), con la única excepción del franquismo en Bizkaia y Gipuzkoa.

El Concierto Económico es un pacto entre iguales (se aprueba en las Cortes Generales sin que ninguna de las dos partes pueda imponer su criterio a la otra) basado en los antiguos fueros, las normas que rigieron durante siglos en los territorios vascos y que incluían, entre otros poderes, la recaudación de impuestos. Es la piedra angular del autogobierno vasco, ya que sirve para financiar con sus propios recursos las competencias transferidas en el Estatuto de Gernika.

Goza de un amplísimo nivel de consenso: salvo VOX, todas las fuerzas políticas (incluido Ciudadanos, que asumió ambos Conciertos tras sus pactos con el PP en Navarra y en el País Vasco), y los agentes económicos y sociales defienden este modelo de financiación, que además está reconocido en la Constitución y en el Estatuto de Gernika.

¿Cómo funciona?

El acuerdo establece que las Juntas Generales (los parlamentos provinciales) de Bizkaia, Gipuzkoa y Álava recaudarán, inspeccionarán y gestionarán los impuestos. Así, cada una de ellas (y no el Parlamento Vasco que solo tiene competencias en coordinación, armonización y cooperación entre los tres territorios históricos) tiene autonomía para aprobar sus propias normas sobre el IRPF y los impuestos de Patrimonio, Sociedades, Sucesiones, Donaciones, etc. al margen de lo que establezca la legislación estatal al respecto (tipos de gravamen, deducciones, colectivos o rentas exentas, etc.)

¿Cómo se reparten los ingresos entre las instituciones vascas?

El dinero recaudado por las tres Haciendas se incluye en una bolsa común de la que se deduce el importe del Cupo que Euskadi ha de pagar cada año al Estado (más adelante se explica qué es y cómo se calcula). A continuación, de la suma que queda, aproximadamente un 70% va destinado al Gobierno vasco, que paga con ese dinero los servicios que presta (sanidad, educación, servicios sociales, infraestructuras, etc.). Este porcentaje y la parte de éste aportada por cada provincia viene fijada anualmente por la Ley de Aportaciones en función del peso de cada una de ellas en la economía vasca y de su esfuerzo fiscal; de forma aproximada, Bizkaia aporta un 51%, Gipuzkoa un 33% y Álava un 16% del presupuesto del Gobierno Vasco.

Tras esta aportación, las diputaciones forales se quedan con el dinero que les reste, que suma más o menos el 30% restante de la recaudación total. De esta cantidad reservan aproximadamente la mitad para sus propios presupuestos y distribuyen el resto entre los ayuntamientos de su provincia.

Este reparto territorial de los impuestos recaudados se acuerda entre el Gobierno Vasco, las diputaciones y los municipios en el Consejo Vasco de Finanzas.

¿Cuál es el origen?

El Convierto Económico tiene su origen en los fueros, unas nomas basadas en usos, costumbres y leyes propias mediante los que las provincias vascas se gobernaron desde finales de la Edad Media hasta 1876 y que los sucesivos Reyes y Reinas de Castilla juraron respetar.

Las Juntas Generales, el principal órgano de gobierno de cada territorio histórico (que corresponden a las provincias actuales), ejercían, entre otras muchas competencias como la Justicia, la recaudación y regulación de impuestos. Así, las provincias vascas no pagaban impuestos directos a la Corona y, entre otras cosas, estaban exentas del servicio militar.

Tras la derrota de las tropas carlistas en la última de estas guerras civiles (1873-1876), el gobierno central suprimió los fueros. A partir de entonces, el País Vasco debía pagar sus impuestos al Estado y sus ciudadanos participar en el servicio militar. A su vez, fueron eliminadas las Juntas Generales y sustituidas por las llamadas «Diputaciones Provinciales», asimiladas a las existentes en el resto del Estado. En aquel momento, el problema para el Estado era cómo recaudar impuestos en unos territorios ajenos hasta ese momento a la Hacienda central, cuya economía no controlaba y en los que apenas tenía presencia.

De esta dificultad para recaudar los impuestos correspondientes en el País Vasco, nace el Concierto Económico el 28 de febrero de 1878. Así, las Diputaciones Vascas pasaron a recaudar los principales impuestos que controlaba entonces la Hacienda central: inmuebles, industria y comercio, cultivo y ganadería, derechos reales y transmisión de bienes, papel sellado y consumo de cereales y sal. A cambio, las Haciendas forales debían pagar al Estado un Cupo para colaborar con sus gastos. Esa cifra equivale a la que Madrid calculaba que podría obtener por los tributos que dejaba en manos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.

El Concierto fue aprobado con carácter provisional por un periodo de ocho años con la intención de establecer poco a poco la Hacienda central en cada uno de los territorios. Sin embargo, debido a problemas políticos y técnicos del Estado, y al comprobar también que el sistema funcionaba, se fue prologando y ampliando a nuevos impuestos.

Desde el principio, su aplicación resultó satisfactoria para ambas partes. Para el País Vasco porque así las diputaciones provinciales disponían de dinero propio suficiente para mantener buena parte de las competencias de sus antecesoras «forales». Pero también para el Gobierno central, que pudo limitar al máximo sus inversiones en los tres territorios (el grueso del gasto era asumido por las instituciones vascas), mientras se garantizaba unos ingresos procedentes de ellos.

El Concierto Económico se fue prolongado y ampliando hasta que en la II República se le dio fuerza de ley. Franco lo suprimió en Bizkaia y Gipuzkoa al considerarlas provincias traidoras al «Alzamiento Nacional». Al llegar la democracia, el Concierto fue restaurado en Bizkaia y Gipuzkoa y actualizado en Álava el 1 de junio de 1981 al amparo de los derechos históricos reconocidos en la Constitución y en el Estatuto de Gernika.

¿Cuándo se ha aprobado el último Concierto?

El ultimo Concierto data de 2002 y constituye el noveno de la historia tras los de 1878, 1887, 1894, 1906, 1925, 1952, 1976 y 1981. Esta última reforma, aprobada bajo los gobiernos de Aznar e Ibarretxe, le dio por primera vez carácter indefinido, aunque sujeto a posibles actualizaciones. De hecho, las Haciendas vascas han pasado a recaudar y gestionar nuevos impuestos y han ampliado el número de contribuyentes que dependen de ellas gracias a revisiones parciales posteriores.

El verdadero cambio respecto a los conciertos anteriores fue el de 1981, que estableció un modelo de relación bilateral con el Estado, incluyó la metodología para calcular el Cupo y reconoció la capacidad normativa de las Haciendas forales para regular los impuestos directos (IRPF, Sociedades, Patrimonio, Sucesiones…) de forma independiente al resto del Estado. A su vez, desde 1981, tanto el Concierto como cualquier revisión de su contenido se tienen que aprobar mediante acuerdo previo sellado por las Administraciones vasca y central, tramitándose en el Congreso por el procedimiento de lectura única, que no permite incluir enmiendas parciales al texto pactado por ambas partes.

La actualización más reciente del Concierto fue aprobada el 23 de noviembre de 2017 por el Congreso con 294 votos a favor (PP, PSOE, Podemos, PNV, EH Bildu, PDeCAT y otras fuerzas del Grupo Mixto) y 36 en contra (Ciudadanos y Compromis).

¿Qué impuestos regula?

El Concierto Económico afecta a los 24 impuestos que forman parte del sistema tributario del Estado, divididos entre los de normativa autónoma (sobre los que deciden las Haciendas forales) y los que se rigen obligatoriamente por la misma regulación que en el resto del Estado.

• Los principales impuestos de normativa autónoma son el IRPF, Sociedades, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales, Actos Jurídicos Documentados y Patrimonio. Entre los seis recaudan más del 46% de todos los tributos.
• En el caso de los indirectos, como el IVA, los tipos deben ser obligatoriamente iguales a los del Estado para que no se creen distorsiones en los precios y evitar la competencia desleal. El año pasado supusieron casi el 42% de la recaudación.

¿Qué es el Cupo?

El Cupo es la cantidad que cada año paga Euskadi al Estado tanto por las competencias que éste ejerce en exclusiva (Defensa, Asuntos Exteriores, Corona…), como por las que aún no se han transferido pese a estar reconocidas en el Estatuto de Gernika (Prisiones, Gestión Económica de la Seguridad Social, etc.). Se puede entender como un pago por los servicios que el Estado presta en Euskadi a cuenta de los presupuestos generales.

El Cupo también incluye la parte que le corresponde pagar al País Vasco por los recursos destinados a entes públicos que desarrollan competencias estatales (como AENA o RENFE, incluido el AVE), la amortización y los intereses de la deuda pública española y la aportación al Fondo de Compensación Interterritorial, es decir, al sistema de solidaridad con las comunidades con menor renta gestionado por el Estado.

Euskadi desembolsa el 6,24% del gasto del Estado en todos estos conceptos. Ese porcentaje, que fue fijado en el Concierto de 1981 y que todavía sigue en vigor, coincide con el peso que se estimó que tenía entonces la economía vasca en el conjunto de la estatal.

A la cantidad que resulta de esa operación, el Cupo bruto, hay que restarle el 6,24% de los ingresos obtenidos por el Estado mediante impuestos que no están transferidos (las tasas de los aeropuertos, las multas que cobra la Administración central y otros impuestos estatales no concertados). También se descuenta ese porcentaje del déficit estatal, para evitar que el País Vasco termine pagando dos veces por el mismo gasto estatal. El resultado es el Cupo líquido, el que se abona; en el año 2019 éste fue de 1.353,1 millones de euros (un 8,7% del total recaudado).

El Cupo se regula a través de una ley que tiene una vigencia de cinco años (la actual estará vigente hasta 2021). Esta ley establece la cantidad a pagar en su primer año de vigencia, actualizándose dicha cantidad en los cuatro años siguientes en función de la evolución de los gastos en los Presupuestos del Estado y las transferencias que se hayan producido en ese periodo. Su contenido es pactado por las Instituciones vascas y el Estado, y se tramita en las Cortes Generales por el mismo procedimiento que el Concierto Económico.

El Cupo que Euskadi abona es independiente de dónde realice el Estado sus desembolsos. Así, el País Vasco paga el 6,24% de, por ejemplo, todas las lineas de AVE del Estado, de los costes de los despliegues militares en el extranjero o de los gastos de la Embajada española en Washington.

¿Cuál es la base legal del Concierto?

Está reconocido por la Constitución Española de 1978 en su disposición adicional primera que «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales» y por el articulo 41.1 del Estatuto de Gernika que señala que «las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional del Concierto Económico o convenios».

¿El Concierto es beneficioso para Euskadi?

Sí, tanto en cuanto le ha permitido al Gobierno Vasco disponer de recursos suficientes para desarrollar sus propias políticas y presupuestos sin depender de los fondos que disponga y reparta el Ministerio de Hacienda. Gracias al Concierto, Euskadi ha podido desarrollar su autogobierno y financiar con ellos sus amplias competencias, situando a la comunidad a la cabeza del gasto por habitante en sanidad, educación, servicios sociales y otras múltiples variables.

También ha hecho posible en las últimas décadas, una inversión en carreteras muy superior a la del resto del Estado, así como un fuerte gasto público en medidas de apoyo a la industria, investigación, lucha contra la pobreza, seguridad o impulso al euskera. Todo ello financiado con sus propios recursos.

¿Es un privilegio?

No. Es un sistema de riesgo unilateral, una especie de arma de doble filo, por el que Euskadi financia sus competencias con los impuestos que recauda según las normas que han aprobado sus propias instituciones. Si sus ingresos se hunden o le resultan insuficientes, ha de valerse por sí misma. Es decir, no puede acudir a instrumentos estatales como el Fondo de Liquidez Autonómica, que ha servido para prestar dinero a prácticamente el resto de comunidades en condiciones más favorables que las que hubieran obtenido en los mercados durante los peores momentos posteriores a la crisis de 2008.

Con sus propios ingresos, Euskadi tiene que contribuir a los gastos del Estado con una cantidad (el Cupo) que no depende de la marcha de su recaudación, sino del montante de los Presupuestos Generales que elabora el Gobierno central. Es decir, si el Estado decide multiplicar por dos el presupuesto de defensa, Euskadi tiene que seguir aportando el 6,24% asumiendo el perjuicio que ello pueda suponer a sus propias cuentas.

Un porcentaje, además, que no representa el peso actual de la economía vasca en el Estado; prácticamente desde su aprobación en 1981 éste ha estado siempre por debajo (actualmente es del 6,1%). También está muy por encima de lo que le correspondería por población (4,5%).

Es resumen, el Concierto Económico implica que Euskadi asume en exclusiva los efectos (positivos o negativos) de su propia gestión fiscal y presupuestaria. Salvo Cataluña, ninguna otra comunidad ha manifestado oficialmente hasta la fecha que quiera asumir el mismo riesgo; y, desde luego, ninguna lo hizo en 1980 en medio de una reconversión industrial con un futuro económico bastante incierto.

¿En qué se basan quienes dicen que lo es?

Básicamente, en la comparación del gasto por habitante en sanidad, educación o servicios sociales entre las distintas autonomías. Sin embargo, en esta comparación no se incluyen los recursos de la UE a la agricultura (PAC), o los repartos del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que aportan millonarias ayudas a otras comunidades y de las que Euskadi apenas se beneficia.

Esta crítica tampoco tiene en cuenta que dicho gasto por habitante supera la media por factores que empujan al alza sus ingresos fiscales: salarios mas altos, menor peso de la economía sumergida (17% frente al 22% del PIB) y una mayor conciencia fiscal que ayuda a limitar el fraude y favorece la eficacia en el gasto (sin ser Euskadi el oasis libre de corrupción y buena gestión que algunos sectores nacionalistas han defendido, los niveles de fraude no alcanzan los de otras comunidades donde han existido gestiones mucho más irresponsables).

¿Los vascos pagan menos impuestos gracias al Concierto Económico?

No. Si bien es cierto que la presión fiscal está por debajo de la media estatal, el País Vasco está lejos de ser un “paraíso fiscal”. Por un lado, los tipos de IRPF y del ahorro, y sin tener en cuenta los descuentos que algunas comunidades aplican al tramo autonómico de los primeros, están por encima de la media nacional para los tramos de renta más altos (49% frente al 45% y 25% frente al 23% respectivamente). Por otro lado, la fiscalidad de las viviendas y de los planes de pensiones es también más alta.

Además, en Euskadi sí se abona el Impuesto del Patrimonio, a diferencia de lo que sucede en otras comunidades como Madrid, donde está bonificado al 100% (comunidad que goza en su conjunto de las condiciones fiscales más favorables de todo el Estado). La mayor ventaja la encontramos en el impuesto de Sucesiones, que aun estando vigente en el País Vasco, si resulta menos gravoso que en la mayoría del resto del Estado.

¿Cuánto ingresa Euskadi en impuestos?

En 2019 las Haciendas vascas ingresaron 15.469,2 millones de euros (un 3,25% más que en 2018), encadenando tres años de récord de recaudación gracias a la buena marcha de la economía y del empleo. Por territorios, Bizkaia recaudó 7.995,2 millones de euros, Gipuzkoa 5.024 y Álava 2.450. El dinero recaudado por cada uno de los impuestos puede consultarse en la siguiente pagina del Gobierno Vasco:

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¿Los impuestos pueden ser diferentes en cada territorio?

Sí. Como ya hemos comentado, Álava, Bizkaia y Gipuzkoa tienen autonomía para fijar las características de sus propios tributos lo que ha supuesto que, independientemente de qué partidos políticos gobiernen en cada institución, haya habido siempre diferencias. De hecho, ahora mismo con el PNV al frente de las tres Haciendas forales, hay diferencias por ejemplo en los impuestos de IRPF, Sociedades o Patrimonio.

¿En qué se distingue del modelo de las otras comunidades?

En todo. En las denominadas comunidades de régimen común, los impuestos son recaudados por el Estado, que después les transfiere los recursos con los que pagan los servicios públicos que prestan (sanidad, educación, servicios sociales...). Las competencias fiscales corresponden al Gobierno Central y a las Cortes Generales, que aprueban las normas que regulan los tributos, dejando a las autonomías un pequeño margen para retocar los tipos del IRPF, Patrimonio y Sucesiones. Pueden obtener fondos adicionales con la emisión de deuda pública autonómica (garantizada, a diferencia de la del País Vasco, por el Estado) y con la creación de impuestos propios (donde destaca Cataluña).

Es decir, no tienen responsabilidad tributaria ni asumen riesgo. Si una comunidad no puede devolver el dinero que ha pedido prestado en los mercados o si entra en quiebra por mala gestión o fraude, el Estado responderá por ella y la rescatará. De la misma forma, no tiene porque asumir el prejuicio que la eliminación de un impuesto pueda ocasionar, al poder pedir más dinero al Estado.

Por otro lado, al ser sus ingresos insuficientes para su nivel de gasto, arrastran con el Estado una deuda total que supera los 178.000 millones. Existe una generalizada demanda entre ellas para modificar el modelo vigente: todas reclaman más dinero, en especial para sanidad y políticas sociales, aunque discrepan sobre como distribuir los fondos del Estado, cuyo criterio es determinante al decidir cuántos millones pone a disposición de las comunidades y con qué fin.

¿Por qué no lo tienen otras autonomías?

Ninguna lo ha solicitado formalmente, ni está previsto legalmente que así pueda ser, ni existe el anclaje histórico que tienen el Concierto vasco y el Convenio navarro. Cataluña rechazó en 1980 el ofrecimiento en ese sentido que entonces le hizo la Administración central. En una aceptación implícita de ese error, reclamó en 2010 un pacto fiscal similar al modelo de financiación de Euskadi, que rechazó el entonces Gobierno de Rajoy.

Por otro lado, según un informe de FEDEA, si el modelo de Cupo se extendiera a todo el Estado solo cuatro comunidades dispondrían de más dinero que ahora: Madrid, Baleares, Cataluña y Valencia. Saldrían perjudicadas, por este orden, Canarias, Extremadura, La Rioja, Castilla-La Mancha, Galicia, Andalucía, Castilla y León, Murcia, Cantabria, Aragón y Asturias.

¿Cómo funciona el Convenio de Navarra?

Navarra mantiene con el Estado una relación similar a la de Euskadi a través de su Convenio Económico con las mismas competencias reconocidas que Euskadi: «En virtud de su régimen foral, Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario». La formulación es idéntica a la del Concierto Económico Vasco, salvo por la palabra 'propio', con lo que se pretende resaltar que ese régimen no fue concedido cuando se implantó en 1841 (179 años), sino que modificó uno ya existente. A diferencia de Euskadi, el órgano que tiene reconocidas en Navarra estas competencias es el Parlamento Foral de Navarra.

¿El Concierto está avalado por Europa?

Completamente. El Tribunal de Justicia de la UE determinó el 11 de septiembre de 2008 que el País Vasco puede establecer en el Impuesto de Sociedades tipos de gravamen distintos a los que rigen en el Estado y que esa decisión era compatible con el Derecho comunitario. De esa forma se anulaba una vez más una sentencia del Supremo (de 2004), que había fallado contra esa facultad de las Juntas Generales. La Corte de Luxemburgo, la máxima instancia judicial europea, se basó en que Euskadi cumplía las tres condiciones para tener una fiscalidad diferenciada a la del Estado al que pertenece:

• Competencias legales para hacerlo, reconocidas por la Constitución y recogidas en el Estatuto de Gernika.
• Poder adoptar las decisiones al respecto en sus propias instituciones (Juntas Generales), sin la intervención del Parlamento español.
• Asumir con sus propios recursos la posible pérdida de ingresos derivada de una reducción de los tipos de gravamen, sin compensación alguna por parte del Estado.

¿Peligra su futuro?

En principio no. Tiene pleno encaje legal gracias a la Constitución y al Estatuto, y ha sido respaldado por la Justicia europea. Además, todos los partidos nacionales que han formado Gobiernos en las últimas décadas lo respaldan, lo que garantiza el aval de las Cortes Generales y, a excepción de VOX, cuenta con el apoyo unánime de todas los grupos presentes en el Parlamento Vasco.

Algunos partidos han utilizado recientemente el Convenio Vasco como arma electoral, planteando el argumento de que es «un privilegio» para Euskadi e insolidario con el resto del Estado. Estos mensajes han ido calado en varias zonas del país y han hecho mella en algunos barones socialistas y del PP que reclaman los mismos acuerdos que el Gobierno Vasco alcanza con el Estado sin, tal vez, tener en cuenta que en ninguna caso serían aplicables a sus comunidades. Aun así, una hipotética eliminación del Concierto Vasco requeriría cambiar la Constitución (lo que exige una mayoría de dos tercios en el Congreso, disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones) y el Estatuto de Gernika (que solo puede ser modificado a propuesta del Parlamento Vasco); algo para lo que parece que actualmente no existe el consenso suficiente.

Conclusiones

Con todo esto, podríamos sintetizar las principales características del Concierto Económico Vasco (y Navarro) en los siguientes tres puntos:

• No se trata de una conquista de los vascos, sino de una imposición del Estado tras la derrota de los Carlistas, defensores de los fueros, en la última de dichas guerras civiles (1873-1876).
• Se trata de un acuerdo bilateral, amparado por la Constitución Española, el Estatuo de Gernika y el Tribunal de Justicia de la UE, en la que ninguna de las dos partes puede imponer su criterio a la otra; ni en el acuerdo en si, ni en la negociación del Cupo.
• Constituye un sistema de riesgo unilateral por el que Euskadi financia sus competencias con los impuestos que recauda según las normas que han aprobado sus propias instituciones, asumiendo por sus propios medios cualquier reducción en la recaudación (por motivos propios o ajenos) sin compensación alguna por parte del Estado.

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